“Det er fortsatt behov for noen viktige presiseringer knyttet til sekretariatene som vi mener bør med i forskriften”

2.05 2019

Høringssvar fra Forum for Kontroll og Tilsyn

 29.4 2019

Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) avgir med dette høringssvar til Høringsnotat om ny kontrollutvalgs- og revisjonsforskrift.

Generelt:

FKT vil takke departementet for en god og involverende prosess med forskriftsarbeidet.

 Vi har merket oss at den nye forskriften ikke bruker begrepet «tilsyn» da det begrepet er tenkt benyttet bare for statlige tilsyn. FKT mener det kan være fornuftig å gjøre dette skillet slik at begrepet «kontrollarbeid» benyttes i omtalen av kommunal egenkontroll.

 Vi merker oss også at dagens kontrollutvalgsforskrift og dagens revisjonsforskrift er slått sammen til én forskrift. Vi er enig i at det kan være hensiktsmessig siden begge forskriftene handler om kommunens egenkontroll.

 I lovproposisjonen (Prop.46 L 2017-2018) har departementet klargjort en del av det som er uklart i rollefordelingen mellom sekretariat og revisjon, blant annet er det tatt inn at sekretariatet kan innhente informasjon og vurdere dette opp mot et regelverk. I proposisjonen viser også departementet til den internasjonale definisjonen på revisjon NS-EN ISO 9000:2000: «Systematisk, uavhengig og dokumentert prosess for å fremskaffe revisjonsbevis og bedømme det objektivt for å bestemme i hvilken grad kriterier for revisjon er oppfylt». Disse presiseringene bidrar til å klargjøre lovendringen i 2004 da bestiller/utfører-modellen mellom revisjon og kontrollutvalg ble innført. Dette bør også synliggjøres i forskriften.

 Departementet ønsker ikke å gjenta i forskriften bestemmelser som er omtalt i loven. FKT er i hovedsak er enig i det, men det er fortsatt behov for noen viktige presiseringer knyttet til sekretariatene som vi mener bør med i forskriften utover det vi har nevnt over:

 Det er etter vårt syn viktig å få ryddet opp i det som mange mener er uklarheter i dagens praksis når det gjelder hva som er sekretariatets oppgaver. Dette gjelder i første rekke rollefordeling og ansvar i grensesnittet mellom revisjon og sekretariat.

I loven § 23-7, b), slås det fast at sekretariatsfunksjonen ikke kan legges til den som utfører revisjon i den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen. Denne bestemmelsen trenger etter vår oppfatning en presisering. Det bør stå i forskriften at heller ikke sekretariatsoppgaver kan legges til den som utfører revisjon. Vi mener det er en vesentlig nyanseforskjell mellom begrepene sekretariatsfunksjon og sekretariatsoppgaver (jf. tilsvarende nyansering i kommentarene til dagens forskrift § 20, tredje ledd: «Videre kan sekretariatet ikke ha revisjonsoppgaver» (vår understrekning)).

 I loven er oppgavebeskrivelsen til sekretariatene begrenset til å fastslå at sekretariatet skal sørge for at de sakene som behandles i kontrollutvalget er forsvarlig utredet og at utvalgets vedtak blir iverksatt. Vi finner det helt naturlig at sekretariatene følger vanlig praksis i kommunesektoren og skriver sine forsvarlighetsvurderinger i saksfremlegg til kontrollutvalget. Det er vår oppfatning at dette synspunkt støttes av departementet:

«Kravet om at sekretariatet skal påse at saker er forsvarlig utredet må således også gjelde saker som kommer fra revisjonen når disse sakene legges fram for kontrollutvalget. Departementet vil med dette presisere at forsvarlighetskravet knytter seg til den saksforberedelsen eller det saksframlegget (vår understrekning) som sekretariatet legger fram for kontrollutvalget, inkludert det som bygger på rapporter fra revisor.» (ref. Prop.46 L 2017-2018, kap. 24.5.4)

Vi erfarer imidlertid at denne arbeidsfordelingen fortsatt er uklar i enkelte kommuner, og skillet mellom sekretariat og revisjon framstår mer eller mindre som en formalitet. I forskriften bør det derfor komme tydelig fram at kravet til sekretariatet om forsvarlig utreding av kontrollutvalgets saker, må innebære at det er sekretariatets oppgave å skrive saksfremlegg.

 Kapittel 1 – Kontrollutvalgets oppgaver mv

  • 1 Begrensning av kontrollutvalgets myndighet

Departementet kan med fordel vurdere om betegnelsen på paragrafen kan endres til «Rammene for kontrollutvalgets myndighet».

  • 2 Kontrollutvalgets rolle i fastsettingen av budsjett for kontrollarbeidet.

Departementet foreslår å oppheve bestemmelsen i gjeldende forskrift § 18 som sier at der kommunene eller fylkeskommunen har en egen revisjon, avgir revisjonen innstilling til kontrollutvalget om budsjett for revisjonen. Vi er enig med departementet i at det er prinsipielt betenkelig at revisjonen skal gis en direkte innstillingsrett i forskriften. Departementet viser også til at gjeldende bestemmelse er en særordning som kun gjelder der kommunen har en egen revisjon. Vi er enig med departementet i at forskriften bare bør inneholde slike særordninger der hvor det er et særlig behov for det, og vi kan heller ikke se at slikt behov finnes i dette tilfellet.

 Erfaring fra sekretariatsarbeid for kontrollutvalg viser at kommunedirektøren (rådmannen) i en del tilfeller har kuttet i kontrollutvalgets budsjettforslag på veien til kommunestyret. På denne måten påvirker kommunedirektøren i hvor stor grad han skal revideres. Det synes vi ikke er greit. Vi foreslår derfor at følgende tekst, som også står under merknader til denne paragrafen, blir tatt inn i forskriften:

 «At forslaget skal følge innstillingen betyr også at kommunedirektøren ikke har adgang til å gjøre endringer i dette forslaget underveis i prosessen.»

  • 3 Kontrollutvalgets oppgaver med regnskapsrevisjon

I pkt. 2.2.3 henvises det til § 2. Det er innholdet i § 3 som omtales.

FKT slutter seg til de nye bestemmelsene i påse-ansvaret som departementet foreslår å ta inn i forskriftsbestemmelsene. Det er med på å legge til rette for at kontrollutvalget kan oppfylle påseplikten. 

Vi registrerer at det i denne paragrafen er tatt inn at kontrollutvalget også skal se til at årsberetningen blir revidert på en betryggende måte. Noen av våre medlemmer har erfart at årsberetningen har blitt endret etter at revisor har avgitt revisjonsberetningen. Da kan man ikke lenger være sikker på at årsberetningen er konsistent med årsregnskapet det er levert revisjonsberetning for. Det at årsberetningen er tatt med i dette punktet, bidrar til å gi sikkerhet for at denne også blir revidert på en betryggende måte.

 Det er også ei fin presisering i siste avsnitt at kontrollutvalget skal påse at det som gå fram av §§ 24-7 til 24- 9 blir rettet eller fulgt opp.

 Vi er av den oppfatning at følgende formulering som står i kommuneloven § 14-3, 2. ledd, andre setning, med fordel kan gjentas, eller refereres til i forskriften:

 «Kontrollutvalget skal uttale seg til kommunestyret eller fylkestinget om årsregnskapene og årsberetningene før formannskapet eller fylkesutvalget innstiller til vedtak.» 

  • 4 Kontrollutvalgets rapportering om forvaltningsrevisjoner og eierskapskontroller

I gjeldende forskrift § 9 heter det at kontrollutvalget skal påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Bestemmelsen om årlig forvaltningsrevisjon er ikke tatt med i ny lov og forslag til ny forskrift. I lovproposisjonen begrunner departementet dette med at et krav om å gjennomføre minst én forvaltningsrevisjon årlig i seg selv ikke gir trygghet for at forvaltningsrevisjonen blir målrettet og tilpasset den enkelte kommunen. Departementet mener at en plan for forvaltningsrevisjon for hver valgperiode, basert på en risiko- og vesentlighetsvurdering, er det beste utgangspunktet for å få gjennomført nødvendige og regelmessige forvaltningsrevisjoner i den enkelte kommunen. FKT er ikke uenig i det, men vi mener likevel at det i forskriften må presiseres at kravet om å utarbeide plan må forstås slik at kommunene har plikt til å gjennomføre forvaltningsrevisjoner. Dette følger av lovforarbeidene. Det bør likevel presiseres på nytt i forskriften for å unngå at bortfallet av bestemmelsen om årlig forvaltningsrevisjon blir oppfattet som en nedprioritering av forvaltningsrevisjon.

Kapittel 2 – Krav ved egen revisjon, valg og bytte av revisor og uttalelsesrett ved forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll

  • 7 Ansettelse, suspensjon, oppsigelse og avskjedigelse av revisor.

Vi er enig med departementet i at begrepet «ansvarlig revisor» kan være uklart. Det kan forveksles med begrepet «oppdragsansvarlig revisor». Departementet ønsker å bytte ut begrepet med «revisjonens leder» der kommunen har egen revisjon. Vi mener at det med fordel kan være en felles betegnelse på alle revisjonsledere uavhengig av revisjonsordning. Begrepet «daglig leder» bør også benyttes der kommunen har egen revisjon.

  • 8 Revisjonsplikt, valg av regnskapsrevisor og kvalifikasjonskrav

Det at årsberetningen er tatt med i dette punktet, vil være med på å gi trygghet for at denne også blir revidert på en forsvarlig måte. Vi viser ellers til våre kommentarer under § 3 over.

 Departementet foreslår å ikke videreføre kravet til utdanning for oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor. Departementets begrunnelse er at det bør være opp til kommunen selv å vurdere hvilken kompetanse de trenger for å løse sine oppgaver og oppfylle pliktene i lov og forskrift. Dessuten mener departementet at det ikke er innlysende hvilke krav som eventuelt burde vært stilt.  Vi er enige, men vi mener likevel at det bør presiseres i forskriften eller i kommentar, at kommunene må sikre en viss metodekunnskap hos oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor i tråd med krav i gjeldende standard for gjennomføring av forvaltningsrevisjon (RSK001).

 Kapittel 3 – Krav til revisor og revisors medarbeidere

  • 17 Krav til egenvurdering av uavhengighet

Departementet ber særlig om en vurdering knyttet til dokumentasjon av uavhengighet. I sin diskusjon viser departementet til at dokumentasjonen kan få karakter av å bli en mindre relevant plikt, som i praksis betyr lite. Etter vår vurdering er det tvert imot veldig viktig at revisor utarbeider en slik egenvurdering, da ansvaret for en korrekt vurdering vil måtte tas av oppdragsansvarlig revisor selv. Dersom dette blir tatt bort, vil det bli vanskelig å gjennomføre påse-ansvaret som ligger til kontrollutvalget (jf. forskriften § 3 c).

I kapittel 7 Merknader til de enkelte bestemmelsene i forskriftsforslaget, presiserer departementet at egenvurderingen skal gjelde alle medarbeidere i revisjonen som er involvert i revisjonsoppdraget, men det skal være tilstrekkelig at det er daglig leder i revisjonsselskapet som leverer erklæringen på vegne av alle revisors medarbeidere. Dette bør etter vår mening være med i §17 i forskriften, og ikke bare i merknaden.

  • 18 Unntak fra taushetsplikten for revisor og revisors medarbeidere

Departementet er opptatt av at unntaket fra taushetsplikten er enkel å forstå, at det er relevant og at det faktisk er et behov for unntaket. Vi har ingen merknader til bestemmelsen slik den er formulert.

Kapittel 4 – Ikrafttredelse og opphevinger

Ingen kommentarer

 Omtale av enkelte bestemmelser som foreslås opphevet av andre grunner enn at de er lovfestet

Departementet har bedt om særskilt vurdering av forslag om oppheving av bestemmelser som er omtalt i punkt 5 høringsnotatet. FKT er enig at de foreslåtte bestemmelsene kan oppheves.